LA RIFORMA DELLA GIUSTIZIA È UNA ‘SCHIFORMA’ – di Marco Modena

Difficile trovare un  intervento più articolato e tecnicamente preciso, nella sua sinteticità, di questo breve saggio di Marco Modena, ex-funxionario parlamentare, ex-Magistrato, autore di Giustizia civile. Le ragioni di una crisi (Aracne, 2019), che riprendiamo dal sito di Libertà e Giustizia:

http://www.libertaegiustizia.it/2021/07/18/la-riforma-della-giustizia-e-una-schiforma/

“C’era da aspettarsi… che una norma simile ben difficilmente sarebbe stata “digerita” dal sistema politico italiano, da decenni assuefatto ad una normativa che (con le amnistie ricorrenti prima, e con la prescrizione poi) assicurava l’impunità per i reati dei colletti bianchi. …  L’attuale governo tecnocratico a partecipazione politica ha quindi scelto la prima occasione utile …. per disinnescare la mina vagante. Lo ha fatto però con modalità che suscitano indignazione, e accampando motivazioni che contraddicono il risultato”.

Ecco: nonostante l’accordo dei partiti della maggioranza di governo, trovato il 20 luglio, l’impianto della Cartabia resta immodificato – e con esso, le ragioni dell’indignazione, se non altro per la sfacciataggine con cui si è usato il pretesto dell’Europa, che ci chiedeva “MENO prescrizione, e non PIU’ prescrizione”, e per l’impenetrabilità alle ragioni della giustizia, in una riforma che gli esperti dichiarano peggiorativa non solo della Bonafede, ma anche della precedente riforma Orlando. I ritocchi accolti evitano il peggio non perché modifichino i meccanismi che garantiscono la sostanziale impunità vigente per i reati dei “colletti bianchi”, comprese bancarotte e frodi fiscali; ma perché allungano i termini di improcedibilità per particolari reati, e per i processi in corso. Risultato: “un patchwork” completamente irrazionale. Dove la politica si è dissociata dall’etica e ha soppresso la ragione.  Dov’è la coerenza, la sistematicità, lo sguardo di insieme, insomma la razionalità che Draghi aveva annunciato e promesso per le sue riforme? Ma un uomo che preferisce sopravvivere dove si trova piuttosto che tener fede alla sua parola e alla sua missione, non è più un uomo degno di ammirazione. (Nota di Redazione).

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Il giudizio sulla riforma della prescrizione penale recentemente approvata dal Consiglio dei Ministri deve essere netto: si tratta di un obbrobrio inaccettabile.

Per meglio argomentare quella che, nei termini sopra esposti, potrebbe apparire una valutazione dettata dall’emotività, e poco strutturata, conviene rammentare quelle che furono le ragioni poste alla base della riforma Bonafede, e che furono approfondite su questo sito poco prima della sua entrata in vigore[i]. Sinteticamente: la strutturale inadeguatezza degli organici della magistratura a fronteggiare la mole di procedimenti penali che sopraggiunge ogni anno, aveva indotto il legislatore repubblicano a emanare, a cadenze molto ravvicinate, tra il 1950 ed il 1989, una serie di provvedimenti di amnistia ed indulto (almeno dieci nel quarantennio, senza contare quelli riguardanti i soli reati tributari), che, datane la frequenza e la reiterazione, gli autori dei reati (almeno quelli meno gravi, che nelle amnistie rientravano sempre) potevano  ragionevolmente prevederli, mettendo in conto la propria impunità, con buona pace dell’effetto deterrente della legge penale. A godere di questa impunità erano, naturalmente, soprattutto gli autori di reati per i quali si procede con imputato in stato di libertà, ossia i “colletti bianchi”, poiché gli emarginati, autori di reati “predatori”, più frequentemente vengono raggiunti da arresti in flagranza o da custodia cautelare, e in tali casi i processi diventano più rapidi perché scorrono su una corsia preferenziale, cosicché in genere, quando arrivava l’amnistia o l’indulto, più facilmente la pena , in tali ipotesi, era stata scontata almeno in parte (mentre, se l’imputato era a piede libero, l’amnistia cancellava il reato purché il processo fosse pendente, anche se in appello o in cassazione: l’incentivo ad impugnare era evidente). Con l’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale (1989), per stimolare il ricorso ai riti alternativi, la politica fece la promessa solenne che di amnistie non ce ne sarebbero (quasi) più state, promessa suggellata dalla revisione dell’art. 79 della Costituzione, che, dal 1992, impone la maggioranza qualificata di due terzi per poter approvare amnistie ed indulti. Ma la strutturale inadeguatezza del sistema di cui si diceva, eliminata la foglia di fico dell’amnistia, esplose in tutta la sua evidenza col dilagare delle prescrizioni dei reati nel corso dei processi (prescrizioni che in precedenza, nei rari casi in cui si manifestavano, suscitavano scandalo), specialmente nelle fasi di impugnazione, più distanti dal commesso reato.  Un fenomeno alimentato da una disciplina assai atipica della prescrizione penale nel nostro paese, quella del Codice Rocco, che non soltanto ammetteva (come anche qualche altra legislazione europea continentale, ad esempio in Francia o in Germania) che la prescrizione del reato corresse anche durante il processo (a differenza di quella del credito o di altro diritto azionabile in  sede civile, che, una volta esercitata l’azione, resta sospesa per tutta la durata del procedimento e fino alla sentenza definitiva: art. 2945 secondo comma codice civile); ma prevedeva altresì che, in caso d’interruzione a seguito di atti d’impulso, anche plurimi, da parte delle autorità procedenti, la prescrizione non potesse comunque superare una volta e mezzo la durata iniziale (modello che trova corrispondenza nel solo codice penale portoghese: art. 121 comma 3; mentre in Francia – artt. 7, 8 e 9 del codice di procedura penale –  non è posto alcun limite di durata nel caso di atti interruttivi ripetuti, ed in Germania  – § 78c codice penale – il limite massimo insuperabile è pari al doppio della durata iniziale). Gli effetti perversi di tale disciplina, una volta scomparsa la praticabilità delle amnistie, lungi dal preoccupare i reggitori della cosa pubblica, piacquero loro a tal punto (nel frattempo, infatti, erano emersi i reati di “Tangentopoli”, molto spesso caduti in prescrizione), che decisero di rendere ancora più ristretti i termini di prescrizione, stabilendo che, anche a seguito di atti interruttivi, non potessero superare non già una volta e mezza, ma addirittura soltanto una volta e un quarto la durata iniziale: è la novità introdotta dalla legge “ex-Cirielli”[ii] del 2005, che fece fremere di sdegno il grande penalista Giuliano Vassalli, socialista e firmatario del nuovo codice di procedura penale, che affermò: “l’opinione pubblica reclama ‘certezza della pena’, questa riforma garantisce ‘certezza d’impunità’ “. Se fosse stato per il centro-sinistra che subentrò al centro-destra, la “ex-Cirielli” sarebbe rimasta ancora lì, tale e quale. Senonché ci si mise di mezzo l’Europa. Con due successive sentenze, una del 2011, sul caso Alikaj, e una del 2014, sul caso Saba, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo condannò l’Italia perché due processi per abusi delle forze di polizia si erano conclusi con la prescrizione. Infine, con una sentenza del 2015, fu la Corte di Giustizia Europea a stabilire che una normativa come quella italiana, secondo la quale l’atto interruttivo comportava il prolungamento di solo un quarto della durata iniziale, era idonea (ove il reato fosse quello di frode fiscale in materia di IVA, imposta destinata pro quota a finanziare l’UE), a pregiudicare gli obblighi imposti agli stati membri, ed il giudice nazionale, di conseguenza, era tenuto a disapplicare tale normativa.

Il pericolo che fossero i giudici a disapplicare, caso per caso, l’assurda normativa sulla prescrizione scaturita dalla legge “ex-Cirielli”, interruppe il letargo del legislatore, e fu quindi introdotta la riforma Orlando (legge n. 103 del 2017), il cui sostanziale correttivo (ve ne sono anche altri sui quali non è il caso di soffermarsi) consiste nella sospensione della prescrizione dopo una sentenza di primo o secondo grado, per un massimo di un anno e mezzo in ciascuno dei due casi. Il correttivo era assai blando, perché l’effettiva durata dell’appello e della cassazione è superiore al periodo di sospensione della prescrizione così introdotto,  ma rappresentava comunque un miglioramento della situazione precedente, pur lasciandone inalterati vistosi difetti (tra cui la differenziazione della durata della prescrizione a seconda dei precedenti del reo, e non solo della gravità oggettiva del reato, frutto della “ex-Cirielli”). Giunta al potere la maggioranza giallo-verde, la spinta a rivedere il regime della prescrizione portò alla rivoluzionaria norma entrata in vigore il 1° gennaio 2020 (riforma Bonafede, legge n. 3 del 2019) secondo cui il corso della prescrizione è indefinitamente sospeso dopo la sentenza di primo grado. La soluzione adottata ricalcava il sistema svizzero (art. 97 comma 3 del codice penale elvetico), e rappresentava un punto di equilibrio tra i sistemi anglo-sassoni, dove la prescrizione è sospesa sine die una volta esercitata l’azione penale, e quelli continentali, dove (pur senza tagliole o ghigliottine “all’italiana”) la prescrizione corre anche durante il procedimento. Si trattava, come già si ebbe a scrivere nel citato articolo comparso in questo sito, di un buon intervento, che avrebbe potuto innescare un circolo virtuoso, in quanto,  sparendo la prospettiva della prescrizione “garantita” mediante l’esperimento di tutti i mezzi d’impugnazione, sarebbe aumentato il ricorso ai riti alternativi, alleggerendo così anche i dibattimenti di primo grado: come conferma l’analisi statistica dei dati disaggregati per territorio, che mostrano un’assai più elevata incidenza dei riti alternativi laddove le corti d’appello, non per meriti speciali ma perché maggiormente dotate di organico, riescono ad evitare le prescrizioni (un esempio per tutti, la Corte d’Appello di Trento, sovradimensionata rispetto al carico di lavoro,  ma proprio per questo più veloce).

C’era da aspettarsi (fin da quando il riottoso alleato di governo del Movimento cui apparteneva il ministro Bonafede impose il rinvio di un anno dell’entrata in vigore della norma rispetto alla sua emanazione) che una norma simile ben difficilmente sarebbe stata “digerita” dal sistema politico italiano, da decenni assuefatto ad una normativa che (con le amnistie ricorrenti prima, e con la prescrizione poi) assicurava l’impunità per i reati dei colletti bianchi. E l’aspirazione all’impunità per tali fattispecie, d’altra parte, non poteva che essere ampiamente condivisa dai ceti imprenditoriali, spesso coinvolti in procedimenti relativi ai reati tributari, fallimentari, societari, ambientali, oltre che a quelli inerenti alla sicurezza sul lavoro, come la richiesta di “scudi penali” (inaugurati nella vicenda ILVA), avanzata sempre più spesso dalle varie corporazioni, dimostra ampiamente[iii].  L’attuale governo tecnocratico a partecipazione politica ha quindi scelto la prima occasione utile (la “riforma della giustizia”, che dovrebbe, nelle dichiarate intenzioni, servire a ridurne i tempi, così venendo incontro alle richieste dell’UE collegate alla concessione dei prestiti post-pandemia) per disinnescare la mina vagante. Lo ha fatto però con modalità che suscitano indignazione, e accampando motivazioni che contraddicono il risultato.

Vediamo prima le modalità: secondo quanto reso noto[iv], gli emendamenti approvati in Consiglio dei Ministri lascerebbero formalmente intatto l’impianto della riforma Bonafede (quindi il corso della prescrizione si fermerebbe dopo la sentenza di primo grado), ma introdurrebbero una speciale causa di “improcedibilità” nel caso in cui l’appello durasse più di due anni, o il giudizio in cassazione più di uno. Anche volendo sorvolare su aspetti di dogmatica giuridica (secondo i princìpi generali, se un’impugnazione risulta improcedibile, la sentenza impugnata dovrebbe passare in giudicato: qui invece la cosiddetta “improcedibilità” travolgerebbe la stessa statuizione impugnata, quindi si tratta di una mostruosità cui è stato dato un nome a caso per evitare di chiamarla “prescrizione”, denominazione impopolare), il meccanismo creato segna un notevole arretramento non solo rispetto alla riforma Bonafede, ma anche rispetto alla precedente riforma Orlando. Si ricorderà che questa prevedeva una sospensione dei termini di prescrizione per un anno e mezzo, sia in caso di appello che di ricorso per cassazione. Ma tale termine aveva l’effetto di allungare in egual misura i termini di prescrizione già previsti, sommandosi (non sostituendosi) ad essi, che venivano così ad essere aumentati in modo generalizzato, onde rifornire il sistema di una boccata di ossigeno e ovviare alle più gravi incongruenze denunciate dalla Corte di Giustizia UE. Quelli previsti dalla recente proposta, invece, sono due termini “secchi”, di fase, (salva la possibilità di aumento fino alla metà “per processi complessi relativi a casi gravi”, di cui si dirà oltre, come enuncia la sintesi diffusa dal Ministero della Giustizia), avulsi dal tessuto normativo della prescrizione, e che le attuali condizioni delle corti di appello e di cassazione difficilmente consentiranno che vengano effettivamente rispettati. Con l’inesorabile morte del procedimento, quand’anche il processo di primo grado (come nel caso delle direttissime) fosse durato solo un giorno (quindi senza alcuna considerazione per la complessiva durata del processo). Le conseguenze saranno devastanti, perché l’appello è il vero collo d’imbuto del sistema, dove, con le norme attualmente vigenti, le sentenze di prescrizione sono oltre il 25% del totale (contro un 9,4% del primo grado). E perché la prospettiva di un termine capestro così breve funzionerà da incentivo ad impugnare, e, prima ancora, a non esperire riti alternativi (quanto meno a non patteggiare), e quindi innescherà un circolo vizioso, anziché virtuoso, facendo aumentare (e dunque rallentare) i processi, anziché ridurli (e quindi farli durare meno).

Perché andrebbe anche ricordato, qualche volta, che il processo (sia civile che penale), non è un percorso a tappe, e che la facoltà di esperire più gradi di giudizio non ne implica la necessità. Non vige la regola del “doppio conforme” (ormai abolita anche nell’ordinamento canonico), e perciò non dovrebbe essere ritenuto “normale” e fisiologico che tutti i processi percorrano, sempre e comunque,tutti i possibili gradi di giudizio. Le impugnazioni sono state pensate per rimediare ai possibili errori, e si sono invece trasformate, con l’incentivo di una prescrizione che matura in corso di processo, in strumenti ostruzionistici e dilatori. E’ fuorviante l’accusa alla riforma Bonafede di sottoporre gl’imputati ad un “processo infinito”: l’imputato è sottoposto solo al processo di primo grado; le impugnazioni (se è stato condannato) è lui a promuoverle, nessuno gliele impone (salvo il caso dell’impugnazione, da parte del PM, di una sentenza di assoluzione, su cui nel 2020 era stato raggiunto tra le forze politiche un equilibrato intervento correttivo – il cosiddetto “lodo Conte-bis” – oggi gettato al macero). Anche per le impugnazioni, ovviamente, vale il principio di ragionevole durata, ma in tale ipotesi le conseguenze della sua violazione devono essere diversamente modulate rispetto al primo grado. La proposta in commento, concentrandosi sulle impugnazioni, da un lato mostra di aver compreso quale sia il tallone d’Achille del sistema, ma dall’altro mostra di voler consolidare (anzi, ripristinare) le storture, invece di correggerle. Se proprio la riforma Bonafede, col suo (giusto) rigore, non poteva essere accettata dal comitato d’affari che ci governa,  si potevano immaginare soluzioni assai più equilibrate: o adottare il sistema francese (prescrizione anche nei gradi superiori di giudizio, ma con possibilità di reiterare gli atti interruttivi senza limiti); o, in subordine, quello tedesco (limiti anche alla reiterazione degli atti interruttivi, ma col “tetto” pari al doppio della durata iniziale); o, in ulteriore subordine, tornare alla riforma Orlando tale e quale, cioè allo status quo ante.

Le giustificazioni addotte per il varo di questa “schiforma” sono poi la fiera dell’ipocrisia: si cerca infatti di sostenere che “ce lo chiede l’Europa”, dato che la proposta servirebbe ad accelerare il corso dei processi, obiettivo che condizionerebbe i prestiti finalizzati alla ricostruzione economica. Nulla di più falso. Che cosa ci avesse, più volte, chiesto l’Europa (intesa sia come UE che come Consiglio d’Europa), lo si è visto passando in rassegna le sentenze della CEDU e della Corte di Giustizia UE: in sintesi, ci ha chiesto MENO prescrizione, e non PIU’ prescrizione. Che un ex Presidente della Corte Costituzionale lo ignori, pare del tutto inverosimile. Non solo, ma l’Europa mostra finalmente[v] di aver capito benissimo qual è il problema centrale della giustizia italiana, ossia la scarsità di personale giudiziario. Secondo recentissime dichiarazioni del Commissario europeo per la giustizia, il liberale belga Reynders, la giustizia italiana “deve continuare a lavorare sulle risorse umane”, sottolinea Reynders; e “ho visto che ci sono delle proposte di separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti, ma devono aumentare i numeri”, in quanto l’Italia “ha meno giudici di tutti gli altri paesi Ue”.[vi]Come peraltro illustra ampiamente un eloquente  grafico, contenuto in “The 2021 EU Justice Scoreboard”[vii], comunicazione della Commissione Europea.

Se poi il modo migliore per accelerare i processi, e garantire il principio di ragionevole durata, fosse quello, draconiano, di porre nel nulla tutta l’attività svolta qualora la durata superi un certo limite, non si comprende perché i fautori di tale sistema non lo propongano anche per la giustizia civile, e magari per quella tributaria, ma solo per quella penale. Chissà cosa ne penserebbero i creditori se, una volta faticosamente impostata una causa civile, siccome questa è andata troppo per le lunghe, il loro credito venisse azzerato. O cosa direbbero alla Ragioneria dello Stato o al MEF o alla Banca d’Italia o alla BCE (tutti ambienti non estranei all’attuale compagine governativa) se, una volta che il processo davanti alle commissioni tributarie fosse durato troppo, oltre un termine prefissato di “ragionevole durata”, il credito tributario in contestazione venisse magicamente condonato. Naturalmente non avviene così, perché le vicende del credito civile sono fortunatamente regolate dal già ricordato art. 2945 secondo comma c.c., e in campo tributario termini di decadenza sono posti a carico soltanto degli uffici finanziari, che entro tali termini devono intervenire con l’accertamento, mentre non corre più alcun termine in seguito, durante l’eventuale contenzioso tributario. La violazione del principio di “ragionevole durata” di cui all’art. 111 Cost., è risarcibile in base alla “legge Pinto”, con un equo indennizzo, e non con la cancellazione automatica del diritto controverso. Ma allora perché solo nel campo penale deve prevalere l’impunità? Eppure, quel principio costituzionale appena ricordato vale per tutti i processi. E anche questo un ex Presidente della Corte costituzionale dovrebbe saperlo.

Né serve a migliorare il quadro la prevista possibilità di proroga del termine di un anno per l’appello e di sei mesi per la cassazione “per processi complessi relativi a reati gravi (per esempio associazione a delinquere semplice, di tipo mafioso, traffico di stupefacenti, violenza sessuale, corruzione, concussione)”, perché si tratta di pezze messe qua e là al fine di tranquillizzare l’opinione pubblica su reati che suscitano maggior riprovazione solo perché la cronaca se ne interessa più spesso, e che, in questo scoordinato modo di procedere (già sperimentato dalle riforme ex-Cirielli e Orlando, zeppe di deroghe ed eccezioni che rendono quanto mai disarmonico il sistema) lasceranno inevitabilmente fuori ipotesi altrettanto gravi (ad esempio: perché corruzione e concussione e non peculato? Perché traffico di droga e non sfruttamento della prostituzione? Perché violenza carnale e non lesioni personali gravi e gravissime, omicidio o tentato omicidio? E che ne sarà di bancarotte e frodi fiscali, che forse indignano meno della corruzione ma sono altrettanto dannose per la società? E cosa si dirà alle vittime di stragi “colpose” come quelle di Viareggio, del ponte Morandi, delle fabbriche produttrici di tumori?).

Questa riforma, quindi, non è fatta per velocizzare i processi, ma per perpetuare il “doppio regime” del sistema penale italiano: pestaggi e mattanze per i poveri e gli emarginati che, trasgredendo, finiscono in cella, e “red carpets” verso l’impunità per i colletti bianchi che compiono azioni illegali. Se davvero si volessero velocizzare i processi penali, la via maestra, che ci indica l’Europa, è quella di aumentare le risorse umane a disposizione. Per capire come fare, basterebbe prendere a campione quegli uffici dove le prescrizioni non si verificano se non in misura ridottissima (ve ne sono, eccome), e adeguare gli organici degli altri uffici in modo da mantenere la stessa proporzione tra giudici e carichi di lavoro che si riscontra in quelli “virtuosi”. Salvo intervenire anche con severità laddove si riscontrassero situazioni di inefficienza colpevole. Ma non certo buttare via il bambino con l’acqua sporca, annullando drasticamente le attese di giustizia: che a questo punto potranno trovare sbocco solo in un referendum abrogativo, che si spera qualcuno vorrà promuovere. Perché, come diceva sant’Agostino, remota itaque justitia, quid sunt regna, nisi magna latrocinia?

 18 luglio 2021

[i] No alla prescrizione ‘garantita’, persino l’Europa ce lo chiede | Libertà e Giustizia (libertaegiustizia.it)

[ii] Detta “ex” perché sconfessata dal suo stesso proponente, dopo che l’iter parlamentare ne aveva stravolto gli originari intenti rigoristi

[iii] “Industriali, commercianti e professionisti, candidati naturali alle più varie imputazioni e spesso necessitati al contenzioso civile, lo corteggiano”: così scriveva Piero Chiara ne “Il Pretore di Cuvio”, Mondadori, 1973, pag. 11

[iv] SINTESI-RIFORMA-processo-penale (1).pdf

[v] Nei commenti ai rapporti Cepej del Consiglio d’Europa era stata invece talvolta accreditata la tesi secondo cui l’Italia avrebbe impiegato risorse sufficienti, e gli scarsi risultati erano dovuti principalmente ad un difetto di organizzazione, oltre che ad una domanda “eccessiva” di giustizia. Per una critica a tale impostazione, frutto della visione neo-liberista, sia consentito rinviare a M. Modena, Giustizia civile – le ragioni di una crisi, Aracne Editrice, 2019, pagg. 165 ss.

[vi] Pagella Ue da incubo per la giustizia italiana | L’HuffPost (huffingtonpost.it)

[vii]THE 2021 EU JUSTICE SCOREBOARD (europa.eu). Come si vede dalla figura 32, pag. 66, l’Italia è 22.a sui 27 paesi UE per numero di giudici ogni 100.000 abitanti

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